Государственная политика в области физической культуры и спорта

Физическая культура на пути реформ

Одной из основополагающих задач государственной политики является создание условий для развития физической культуры и спорта, как эффективного средства привлечения детей, подростков и молодежи к активному образу жизни, их оздоровления, повышения уровня физического развития и профилактики правонарушений.

Переход к новой экономической формации в условиях новой России вызвал структурную перестройку всех сфер жизни людей. Не является исключением и сфера физической культуры и спорта. По мнению ряда ученых, множество факторов и явлений способствуют ухудшению, а в ряде случаев – кризисному состоянию отдельных звеньев и организаций системы физической культуры и спорта.

Изучение всех групп связей и проявлений социального феноме­на физической культуры – общих, частных и конкретных – может создать в конечном счете наиболее полную картину объекта изучения физической культуры и научно обоснованную структуру оптимального развития и управления.

В этой связи особая роль принадлежит массовой физической культуре.

Как отмечает Л.И. Лубышева, «…массовая физическая культура подразумевает развитие физической культуры среди широких масс и различных групп населения, освоение ценностей физической культуры широкими слоями общества, она является существен­ным фактором, определяющим качество здоровья и поддержание оптимальной физической активности в течение всей жизни каждого гражданина».

К сожалению, в последнее десятилетие прошлого века из-за пло­хо продуманной политики, хронического отсутствия финансовых ресурсов и недостаточного внимания со стороны государственных органов этот некогда колоссальный оздоровительный потенциал во многом был утерян.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 г. подчерк­нуто, что одной из острых проблем является демографическая ситуации, для решения которой необходимо в том числе снизить уровень смертности населения. В Послании 2005 г. отмечено, что «...результатом нашей работы должна стать осознанная молодым поколением необходимость в здоровом образе жизни, в занятиях физической культурой и спортом».

Опыт многих развитых стран показал, что такая задача может быть реализована с помощью комплекса хорошо продуманных государственных мероприятий, воплощенных в системной про­грамме.

Осуществляя модернизацию экономики, Правительство Российской Федерации распоряжением от 29 октября 2002 г. № 1507-р включило развитие массовой физической культуры и спорта в число стратегических целей социальной политики государства, что нашло свое отражение в количественном росте государственных расходов и переходе к отраслевому принципу финансирования.

Решение этих комплексных задач предполагает, кроме исполь­зования чисто экономических инструментов, разработку моделей управления и организации сферы производства физкультурно-оздоровительных и спортивных услуг через систему их стандар­тизации и сертификации, применение социально-экономических инструментов государственного и общественного регулирования, основанных на маркетинговых и других системах стратегического менеджмента.

Такой подход предусматривает целенаправленное осуществление государственной политики через реализацию государственных программ отраслевого развития на федеральном, территориальных и местных уровнях.

С развитием рыночных отношений роль государства в регулировании рынка физкультурно-спортивных услуг становится дифференцированной, что выражается в применении различных методов прямого и косвенного воздействия (ценовых, налоговых, кредитных и др.).

Особое место в политике государства по развитию физической культуры и спорта отводится территориальным государственным органам власти, которые обеспечивают деятельность учреждений спортивной направленности, используя различные финансовые механизмы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Исходя из сложившихся принципов разграничения расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федера­ции доля финансирования физической культуры и спорта из региональных бюджетов выше, чем из федерального бюджета, за счет имеющихся на конкретной территории спортивных сооружений и проведения различных спортивных мероприятий.

Исходя из изложенного можно отметить ведущую роль влияния бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в финансировании основных показателей физической культуры и спорта.

Анализ статистических данных за период с 1998 по 2006 г. свиде­тельствует об общей тенденции роста основных показателей развития физической культуры и спорта в стране. Численность занимающихся спортом с 11,8 млн. человек в 1998 г. выросла к 2006 г. на 6,7 млн. и составила 18,5 млн. человек (табл. 1).

Таблица 1

Динамика численности занимающихся физической культурой и спортом в Российской Федерации по годам

Год	Занимающихся физической культурой и спортом
	млн. человек	в % от общей численности населения
1998	11,8	8,0
1999	12,3	8,4
2000	12,8	8,6
2001	13,4	9,2
2002	14,1	9,8
2003	15,5	10,7
2004	16,6	11,5
2005	17,5	12.2
2006	18,5	13,0

 

Однако в настоящее время по этому показателю мы значительно отстаем от развитых стран, в которых физическими упражнения­ми на постоянной основе занимается до 60% населения, тогда как в Российской Федерации – только 13,0%.

Несовершенство государственного регулирования в физкультурно-спортивной сфере подтверждается заметным различием в пока­зателях количества занимающихся физической культурой и спортом по федеральным округам (табл. 2). Например, в Приволжском федеральном округе это 16%, а в Южном федеральном округе – 11,3% от общей численности населения этих территорий.

Таблица 2

Доля занимающихся физической культурой и спортом в общей численности населения по федеральным округам, %

Федеральный округ	Год
	2005	2006
Южный	10,1	11,3
Сибирский	11,2	11,8
Центральный	11,3	11,8
Северо-Западный	11,9	12,6
Дальневосточный	12,0	12,7
Уральский	13,7	14,9
Приволжский	15,1	16,0

Одним из факторов, обусловливающих столь низкие показатели, является недостаток специалистов, обеспечивающих этот процесс. Подобное положение дел в массовой физической культуре существовало всегда. Мы только должны более четко расставить акценты в управлении процессом, связанным с индивидуальными, самостоятельными занятиями физическими упражнениями.

Как отмечает В.А. Какузин, эти занятия нуждаются в чет­ком планировании, организации и других атрибутах управления. По существу, в этой ситуации тренеры, педагоги и организаторы – заочные консультанты, а руководит своей физкультурной деятель­ностью сам занимающийся.

Согласно прогнозу, для наиболее эффективной реализации функций физической культуры (социальной, экономической, оздо­ровительной и др.) необходимо, чтобы в стране регулярно занима­лось физической культурой и спортом 30% населения. Такого уров­ня, по расчетам экспертов, мы можем достигнуть только к 2015 г. Поэтому из-за низкого процентного показателя занимающихся физической культурой и спортом (13%) в ближайшие годы будут оставаться невысокими и обеспеченность населения спортивными сооружениями, и размер выделяемых средств на развитие массо­вого спорта, так как существует зависимость этих нормативов от количества занимающихся физкультурой и спортом.

По данным статистики, за последние годы спортивные сооруже­ния страны способны единовременно принять более 5,5 млн. чело­век, что составляет одну пятую часть от утвержденного норматива пропускной способности. Уровень обеспеченности спортивными залами составляет только половину от необходимого количества, а бассейнами – и того меньше.

Приходится констатировать, что имеющегося в настоящее время в стране количества спортивных сооружений недостаточно для ре­ализации минимально необходимого объема двигательного режима населения и организации качественной учебно-тренировочной работы учреждений спортивной направленности.

Таким образом, сегодня имеется ряд факторов, отрицательно влияющих на развитие физической культуры и требующих неот­ложного решения:

– недостаточная вовлеченность населения в регулярные занятия физической культурой;

– несоответствие уровня материальной базы и инфраструктуры задачам развития массового спорта в стране, а также ее моральное и физическое старение;

– недостаточное количество профессиональных тренерских и врачебных кадров;

– отсутствие на государственном уровне активной пропаганды здорового образа жизни и внедрения общечеловеческих ценностей, включающих заботу о здоровье будущего поколения.

При этом эффективность сферы физической культуры и спорта возрастет, если она юридически будет оформлена в отрасль. Следует отметить, что согласно действующей в Российской Федерации клас­сификации отраслей народного хозяйства (ОКОНХ) физическая культура и спорт являются составной частью отрасли «Здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение» – это, естественно, снижает не только их значимость, но и потенциал раз­вития с вытекающими последствиями социально-демографической направленности.

Как уже было отмечено, услуги массового спорта должны стать объектом государственного регулирования, сформированного с учетом обеспечения доступности данного вида услуг для всех категорий населения.

По нашему мнению, объектами государственного регулирования, способствующими развитию массовой физической культуры, в ближайшие годы должны стать:

1. Система государственных минимальных социальных стан­дартов, включающая в себя перечень общедоступных и бесплатных услуг учреждений физической культуры и спорта; нормативов обеспеченности спортивными сооружениями; нормативов охва­та занимающихся в школах высшего спортивного мастерства и специализированных детско-юношеских спортивных школах олимпийского резерва; нормативов кадрового обеспечения учреж­дений дополнительного образования спортивной направленности и т.п. Данная характеристика рассматриваемых услуг обусловливает их включение в понятие социальных услуг.

2. Разработка и внедрение нового спортивно-технического комплекса «Готов к труду и защите Отечества». Его доступность и система тестирования состояния физической подготовленности населения Российской Федерации позволят вовлечь в орбиту регулярных занятий физической культурой население разных воз­растов, а освоение ряда спортивных дисциплин комплекса можно рассматривать как один из факторов обеспечения безопасности жизни в чрезвычайных ситуациях.

3. Деятельность субъектов Российской Федерации по развитию массовой физической культуры в рамках разграничения полномо­чий между федеральными органами власти и местными органами государственной власти.

При этом их задачами становятся:

– разработка нормативно-правовой базы субъекта Российской Федерации в сфере физической культуры и спорта;

– принятие и реализация региональных и межмуниципаль­ных программ и проектов в области физической культуры и спорта;

– деятельность муниципальных органов самоуправления по развитию массовой физической культуры и спорта.

Развитие физической культуры и спорта в муниципальных образованиях в первый период начала реализации федерального закона будет затруднено по следующим причинам:

– неготовность большинства городских и сельских поселений взять на себя финансирование инфраструктуры физкультурно-спортивной сферы в необходимых объемах, что отрицательно скажется на проведении массовых физкультурно-спортивных мероприятий и показателях вовлеченности граждан в занятия физической культурой и спортом;

– недостаточная проработка механизма договорных отношений по организации работы по физической культуре и спорту между муниципальными образованиями различного уровня;

– отсутствие механизма решения вопросов обеспечения спор­тивной подготовки, выходящей за рамки массовой физической культуры, деятельности учреждений спортивной направленности системы дополнительного образования, отнесенных к компетенции муниципальных образований, поселений и округов.

4. Реализация Федеральной целевой программы «Развитие физи­ческой культуры и спорта в Российской Федерации на 2006–2015 го­ды» (далее – Программа).

Программой предусматривается создание условий для укрепле­ния здоровья населения путем развития инфраструктуры спорта, популяризации массового и профессионального спорта (включая спорт высших достижений) и приобщения различных слоев обще­ства к регулярным занятиям физической культурой и спортом; определены приоритеты развития массовой физической культуры и спорта в образовательных учреждениях и по месту жительства граждан.

Исходя из направленности задач финансовые ресурсы могут быть инвестированы в развитие и модернизацию:

– спортивной инфраструктуры и пропаганды здорового образа жизни;

– спорта высших достижений и систему антидопингового кон­троля (через финансирование научно-исследовательских работ);

– специализированной инфраструктуры.

Одна из основных особенностей Программы – непрерывная адаптация к потребностям россиян и в случае необходимости – ее оперативная корректировка. Эту задачу следует решать путем постоянного мониторинга удовлетворенности населения действиями государства в области физической культуры, а также расчета показателя степени вовлеченности граждан в физическую активность.

Таковы основные объекты государственного регулирования, которые в ближайшие годы будут играть главную роль в развитии массовой физической культуры. Однако без реализации всеми уровнями исполнительной власти определенных мер решение этой социальной задачи будет затруднено.

Определенные управленческие решения, по нашему мнению, должны быть направлены:

на федеральном уровне:

– на реализацию вновь принятого Федерального закона «О фи­зической культуре и спорте в Российской Федерации» и действу­ющей Программы;

– на разработку методических рекомендаций по организации массовых физкультурно-спортивных мероприятий;

– на проведение семинаров-совещаний в регионах для специали­стов физической культуры различных структур;

– на совершенствование системы проведения общероссийского смотра-конкурса среди спортивных клубов по месту жительства;

на региональном уровне:

– на принятие необходимых изменений и дополнений в зако­нодательство субъекта Российской Федерации и решение вопро­са финансового обеспечения физической культуры и спорта;

– на принятие и реализацию региональных программ развития физической культуры и спорта;

– на разработку предложений развития физической культуры и спорта в муниципальных образованиях и в органах местного са­моуправления;

– на осуществление кадровой политики, направленной на повы­шение квалификации специалистов в сфере физической культуры и спорта;

на муниципальном уровне:

– на определение наиболее эффективной системы управления физической культурой и спортом в муниципальном образовании с учетом сложившейся практики, развития традиционных видов спорта, имеющейся материально-технической базы и необходимо­сти обеспечения наиболее полного удовлетворения потребностей жителей муниципального образования в занятиях физической культурой и спортом;

– на восстановление деятельности общественных физкультурно-спортивных клубов и спортивных клубов по месту работы за счет средств работодателя;

– на создание системы общедоступных массовых спортивных мероприятий;

– на проработку вопросов договорных отношений в сфере физиче­ской культуры и спорта между муниципальными образованиями различного уровня, создание межмуниципальных связей;

– на разработку и реализацию целевой муниципальной (меж­муниципальной) программы развития физической культуры и спорта;

– на принятие мер к повышению квалификации работников сферы физической культуры и спорта.

Данная деятельность должна осуществляться на принципах программно-целевого управления и предусматривать возможность финансовой поддержки не только государством, но и предприни­мателями.

Только на основе системного подхода с учетом всех составля­ющих состояния физической культуры можно наметить комплекс мер, реализация которых позволит наиболее оптимально обеспечить условия для развития на территории муниципальных обра­зований массовой физической культуры и спорта, детско-юноше­ского спорта и с наименьшими издержками преодолеть проблемы структурных реформ.

Социальные проблемы детско-юношеского спорта

Особенности развития физической культуры на современном этапе оказывают воздействие и на функционирование учреждений дополнительного образования спортивной направленности, орга­низующих работу по развитию детско-юношеского спорта и под­готовки спортивного резерва. Это обусловлено тем, что физическая культура своими элементами представлена во всех сферах жизнеде­ятельности человека: в производстве, военном деле, учении, отдыхе. Она тесно связана с экономикой и политикой общества. Важнейшей ее подсистемой является спорт. Объективно присущие ему функции позволяют выделить различные аспекты изучения этого явления как сложного социального целостного феномена.

«Задача развития массового спорта в стране – это задача долго­срочная и многоплановая. И в ее решении должно участвовать все наше общество. Нельзя забывать, что речь идет о духовном, физиче­ском здоровье российской нации, в первую очередь, конечно, моло­дых людей, молодежи», – отметил В.В. Путин в своем выступлении в октябре 2007 г. на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта.

Различные явления социального мира не имеют абсолютных разгра­ничений, они взаимосвязаны друг с другом и, следовательно, должны рассматриваться во всем многообразии их конкретного проявления, реализации в практике и с учетом многообразия связей.

В настоящее время в ряду основных государственных задач в области физкультурно-спортивного движения – создание научно обоснованной системы оздоровления подрастающего поколения и развития детского и юношеского спорта.

По данным Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, состояние здоровья детей продолжает ухудшаться.

Диспансеризация детского населения показала резкое снижение доли здоровых ребятишек в стране – с 45 до 32%.

Острой медико-социальной проблемой остается ухудшение со­стояния психического здоровья детей и подростков.

Особую обеспокоенность вызывает снижение возрастного порога потребления наркотиков: более 60% – молодые люди 18–20 лет, т.е. вступающие в активную трудовую фазу.

Такое удручающее положение предопределяет деятельность различных государственных органов управления и многочислен­ных организаций по развитию системы физического воспитания в образовательных учреждениях различных типов и видов по месту жительства и в системе спортивных школ для подготовки спортивного резерва.

Одна из мер, направленных на исправление сложившейся ситуации, – принятие нового Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», в котором содержатся основные положения, регламентирующие деятельность учрежде­ний физкультурно-спортивной направленности, культивирующих детско-юношеский спорт. Однако данная деятельность состоит из целого комплекса правоотношений и, несомненно, нуждается в более детальной законодательной регламентации, вследствие чего возникает необходимость создания и обоснования такой системы функциони­рования учреждений спортивной направленности, которая позволяла бы им эффективнее решать стоящие перед ними задачи.

Признано, что занятия физической культурой и спортом явля­ются не только средством поддержания и укрепления здоровья, профилактики различных заболеваний и вредных привычек, но и важным фактором предупреждения асоциального поведения моло­дежи, и в частности распространения наркомании. Рассматривая физическую культуру и спорт как потенциальное средство борьбы с наркоманией, мы имеем в виду профилактические возможности занятий спортивной деятельностью, рассматривая эту деятельность как альтернативную еще на подступах к возможному приобщению к наркотикам, психотропным средствам, в целом к асоциальному поведению подрастающего поколения.

За последние годы в сфере детско-юношеского спорта выдели­лись два основных направления: одно – физическое воспитание и спорт в общеобразовательных учреждениях и по месту житель­ства, другое – в системе подготовки спортивного резерва.

Системное понимание глубины проблемы заставило государство отчасти пересмотреть свое отношение к финансированию детско-юношеских спортивных учреждений.

Только на содержание бюджетных спортивных школ в 2006 г. было затрачено на 3,9 млрд. рублей больше, чем в 2005 г., т.е. про­изошло увеличение финансирования системы спортивных школ более чем на 20%.

За последние годы наметилось изменение общей структуры бюджетных затрат на функционирование спортивных школ: меньше стало тратиться денег на аренду спортивных сооружений, увеличилась доля расходов на заработную плату, показатель средней стоимости содержания одного учащегося спортивной шкалы по сравнению с 2002 г. увеличился более чем на 50% и составил около 6,5 тыс. рублей (табл. 3).

Таблица 3

Структура расходов ДЮСШ и СДЮШОР

Показатели	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г.	2006 г.
Заработная плата, %	39,1	45,4	51,7	51,4	55,5	55,0	61,7
Аренда спортивных сооружений, %	10,8	13,3	8,3	7,8	8,3	6,5	5,8
Средняя стоимость обучения одного учащегося в год, руб.	-	2161	3021 +28,5%	3661 +17,5%	4227 +13,4%	5507 +23,2%	6706 +21,8%

 

Однако, несмотря на наметившуюся положительную тенденцию увеличения общих расходов на содержание бюджетных спортивных школ, связанного, прежде всего, с общим экономическим ростом в стране, функционирование системы учреждений спортивной направленности не защищено законодательно и не гарантирует всем желающим детям возможности бесплатно посещать учебно-тренировочные занятия.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Феде­рации и местных бюджетов» Правительство Российской Федерации своим распоряжением утвердило норматив (социальный показатель) охвата занимающихся в детских и юношеских спортивных школах в 20% от числа детей и подростков в возрасте 6–15 лет.

В 2002 г. этот социальный показатель составлял 11,8% при об­щей численности детей указанного возраста 20,2 млн. В 2006 г. он увеличился до 19,1% при сокращении общей численности детей в стране до 14,2 млн. (табл. 4).

Таблица 4

Состояние и прогноз основных показателей развития физической культуры в Российской Федерации

Наименование показателя	Состояние		Прогноз
	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Систематически занимающихся физической культурой и спортом, млн. человек	17,5	18,5	19,4	20,3	21,3
Штатные работники физкультурно-спортивных организаций, тыс. человек	276,8	281,1	290,0	296,6	303,0
Сеть спортивных сооружений, тыс. ед.	221,5	224,9	228,5	232,0	236,5
Количество учреждений дополнительного образования спортивной направленности, ед.	5105	5191	5175	5245	5315
Количество детей в возрасте 6–15 лет (по данным Росстата), млн. человек	15,0	14,2	14,0	13,5	13,0
В том числе занимающихся в спортивных школах, %	2,6	2,7	2,8	2,9	3,0
Социальный показатель, %	17,9	19,1	20,5	21,8	23,1

Таким образом, ежегодное уменьшение общего количества детей в возрасте 6–15 лет в стране в среднем на 1 млн., с одной стороны, повлияло на рост социального показателя, а с другой – негативно сказалось на развитии детско-юношеского спорта.

По нашему мнению, такая тревожная ситуация должна стать стимулом в деятельности субъектов Российской Федерации по принятию мер, направленных на развитие детско-юношеского спорта, функционирование учреждений спортивной направлен­ности.

Фото Н. Журавка